Las tasas de NTU afectan a la capacidad de las prestaciones condicionadas de renta (means-tested benefits) a la hora de reducir la pobreza y la exclusión y erosionan así la eficacia y la eficiencia de los mecanismos de protección social de los estados bienestar. No es suficiente disponer de programas de asistencia social, sino que además es imprescindible que estos se implementen de forma exhaustiva llegando a los colectivos más necesitados (Coady, Crosh y Hoddinott, 2004; Emin, 2014). Las cifras hablan por sí mismas. En los Estados Unidos, el programa deEarned Income Tax Credit (EITC), registra una cifra de NTU del 20% según el mismo gobierno federal. En los países de la OCDE, el conjunto de políticas de asistencia económica y de ayudas a la vivienda registran tasas de NTU de entre el 40% y el 80% (Hernanz et al., 2004: 4), del 50% en el conjunto de los means-tested benefits de la mayoría de países europeos (Matsaganis, Paulus y Sutherland, 2008: 12), y de entre el 20% y el 60% en las políticas de apoyo económico en el conjunto de la EU28 (Fuchs, 2007: 8). En Finlandia, por ejemplo, la tasa en las políticas de apoyo económico es de entre el 40% y el 50% (Bargain, Immervoll y Viitamäki 2012), mientras que la Revenue de Solidarité Active francesa registra cifras del 36% y del 68% en su complemento de activación laboral (Domingo y Pucci, 2014: 119). En el reino de España, por ejemplo, las tasas de NTU en la pensión no contributiva se mueven entre el 44,4% y el 65,5% (Matsaganis et al., 2010), mientras que las Rentas Mínimas de Inclusión gestionadas por las Comunidades Autónomas, registraba un pírrico grado de cobertura del 7,6% entre las personas que se encontraban bajo el umbral de la pobreza en 2018. Ante estas cifras, no sorprende que los NTU haya convertido en un tema de preocupación para las instituciones políticas. Según la Comisión Europea (2013: 8), por ejemplo, “este es un tema de preocupación y requiere ser cuidadosamente evaluado”, mientras que el Comité Económico y Social de Europa admite que “las políticas de renta mínima […] quedan lejos de aligerar la pobreza”, mostrando así su temor a que “los NTU rebelen aún más la ineficiencia de estas políticas” (EESC, 2013: 9).

¿Por qué la gente no solicita prestaciones económicas?

Reducir las tasas de NTU “requiere algo más que simplemente convertir [a los individuos] en elegibles” (Heckman y Smith, 2004: 287). Hay que considerar pues aquellos factores que, más allá determinar de iure los requisitos formales de elegibilidad, acaban conduciendo a que de facto un individuo o un hogar solicite una prestación. El hecho de no solicitar una prestación puede ser resultado de una decisión individual más o menos razonada, pero hay que considerar otras causas y condicionantes de tipo estructural que sobrepasan el estricto ámbito de la racionalidad individual (Van Oorschot, 1995: 15). En efecto, existen un conjunto de factores explicativos de los NTU que aquí proponemos clasificar de acuerdo a tres niveles analíticos: 1) el individual, 2) el administrativo, y 3) el del diseño y la implementación de las prestaciones.

1. Factores individuales o del beneficiario

La literatura tiende a explicar los NTU partiendo de dos premisas. La primera se refiere a las características socio-demográficas del solicitante (edad, género, etnia, renta, nivel educativo, etc.). Por ejemplo, en el caso norteamericano, las personas negras, con bajo nivel educativo y de familias pobres tienden a mostrar altas tasas de NTU. En efecto, “muchos grupos de especial interés para los policy makers tienen altas tasas de elegibilidad, pero una muy baja probabilidad de participar en programas sociales” (Heckman y Smith, 2004: 282). La segunda premisa tiene que ver con el comportamiento individual que imputamos sobre determinados mecanismos psicológicos de racionalidad instrumental y paramétrica (Kerr, 1983; Klever y Kopczuk 2011). Las explicaciones basadas en esta premisa ponen el énfasis causal de los NTU en los “costes privados de transacción” en que incurre quien “realiza decisiones racionales entre la utilidad esperada de la prestación y el esfuerzo que requiere el hecho de solicitarla” (Eurofound, 2014: 22). Sin duda, estos costes “pueden ser muy importantes, especialmente […] cuando el acceso a un programa es condicionado” (Coady, Crosh y Hoddinott, 2004: 9). Así, la “utilidad esperada” puede ser alta cuando se prevé que la prestación tendrá una duración larga y será de una cantidad elevada, caso en que esperaríamos tasas de NTU relativamente bajas. Si, por el contrario, la duración y la cantidad son más reducidas, la lógica nos llevaría a inducir que estas tasas serán más elevadas (Riphahn, 2001: 381). Dentro de estos costos de transacción existen “fuertes evidencias de que las barreras informativas juegan un papel fundamental en determinar las diferencias en las tasas de participación en programas” (Heckman y Smith, 2004: 286). Estas barreras pueden dividirse en tres:

1. El sentimiento de estigma, vergüenza o la pérdida de autoestima de quien solicita o percibe una prestación (Currie, 2004: 11). Aunque el estigma se suele citar como uno de los factores más importantes a la hora de explicar los NTU (y para defender la RB), su estudio requiere el uso de metodologías etnográficas y cualitativas muy exhaustivas y costosas. Si bien es cierto atribuir al estigma un papel clave para explicar los NTU, hay que estudiar el fenómeno en cada caso particular dada la plasticidad de este sentimiento cuando opera en el seno de diversos contextos socio-económicos y culturales y en relación a diferentes tipologías de prestaciones.
2. Que el potencial solicitante conozca la existencia, los requisitos de elegibilidad y los procesos de solicitud de la prestación (Rancio y Arlotti, 2019). De hecho, “ser nuevo en la necesidad” (solicitar una prestación por primera vez) se asocia a altas tasas de NTU (Eurofound, 2014: 30). Por ejemplo, se ha observado que en Holanda aquellos que, debido a circunstancias sobrevenidas, eran elegibles para la prestación para menores a cargo en 2008 y no la solicitaron, fueron más que aquellos que ya eran elegibles y no la solicitaron en 2006. Por el contrario, quienes ya eran elegibles para otras prestaciones en el pasado y las solicitaron mostraron mayores tasas de solicitud en años posteriores (Tempelman y Houk-Hommes, 2016).
3. El grado de participación o de (des) vinculación a redes sociales o comunitarias de la persona solicitante (Daponte, Sanders y Taylor, 1999). Las redes sociales formadas alrededor de la etnia, el idioma, el género, el lugar de residencia, la edad, etc., tienden a reducir los costes privados de transacción, de información y de oportunidad en la medida en que la participación en ellas contribuye a distribuir la información sobre la existencia y los procedimientos de solicitud de una prestación (Currie, 2004: 7; Mäkinen, 2018: 13; Heckman y Smith, 2004: 247). Aunque su efecto suele ser estadísticamente significativo, varios estudios señalan que su intensidad y dirección no pueden generalizarse dada la gran heterogeneidad de estas redes y de los contextos socio-culturales en las que estas operan.

El grueso de estudios empíricos atribuyen un importante peso explicativo a estos costes privados de transacción y de información y los suelen controlar estadísticamente por variables individuales de tipo socio-demográfico. No obstante, si bien es cierto que estas “barreras informativas […] desmotivan la participación cuando la elegibilidad es condicional”, muchas veces “no pueden explicar totalmente las bajas tasas de participación” en los programas sociales (Heckman y Smith, 2004: 245-6). La razón de esta limitación es que las explicaciones que priorizan las características y el comportamiento individual, fácilmente obvian que la falta (de parte) de esta información y por tanto, del sesgo en el cálculo costo-beneficio, mayoritariamente depende de factores exógenos al ámbito individual (Van Oorschot, 1995). Estos factores hacen referencia, por un lado, el funcionamiento administrativo de la institución responsable y, por el otro, al diseño ya la estrategia de implementación de la misma prestación.

2. Factores administrativos o institucionales

El funcionamiento administrativo de la institución responsable de una prestación tiene un impacto sobre sus tasas de NTU, si aceptamos el hecho de que siempre existen diferencias entre “lo que la ciudadanía efectivamente recibe en comparación con lo que originalmente pretendían los policy-makers” (van Oorschot, 1996: 8). Un elemento para estudiarlo es, primero, la información ofrecida por la institución sobre la existencia de la prestación (Craig, 1991: 557; Van Oorschot, 1995: 11) y, segundo, la información ofrecida sobre su proceso de solicitud (Mäkinen, 2018; Eurofound, 2014).

1. Hay que inducir que una mala campaña publicitaria o de información comprometerá la tasa de cobertura de una prestación. Obviamente, la tasa de NTU se verá afectada si la existencia de la prestación sólo se anuncia en una web institucional o si, por el contrario, se utilizan estrategias informativas más directos y exhaustivas como, por ejemplo, llamadas telefónicas, el envío de cartas, o la información personalizada ofrecida por los trabajadores u operadores sociales implicados (Daponte, Sanders y Taylor, 1999).
2. Ocurre lo mismo con la información sobre el proceso de solicitud. Primero, un proceso muy largo o exigente fácilmente se traduce en unos costes de información y de oportunidad muy elevados debido a la complejidad, el tiempo invertido o los desplazamientos realizados para cumplimentar la solicitud (Anne y Chareyron, 2017). La digitalización y la administración online pueden ser una solución, pero la brecha digital persiste como un obstáculo entre la población vulnerable (Finn y Goodship, 2014: 64), particularmente entre las mujeres (Faulkner, Wendy y Lie 2007) y la población de edad avanzada (Sayago y Trigo, 2009). Segundo, la exigencia de una gran cantidad de justificantes, certificados o registros administrativos que testifiquen la elegibilidad del solicitante supone otro obstáculo, sobre todo y de nuevo, para la población vulnerable. Por último, hay que incluir la estigmatización resultante del mismo proceso de solicitud, puesto que “la persona a quien se le requiere llenar un formulario de 30 páginas con una gran cantidad de información personal y aparentemente irrelevante, fácilmente puede sentirse estigmatizada” (Currie, 2004: 11).

El funcionamiento administrativo y la información ofrecida sobre la existencia y el proceso de solicitud de una prestación, es una variable fundamental a la hora de explicar los NTU (Fuchs, 2007: 7). Sin embargo, aunque “la solicitud aumenta con la inscripción automática o por defecto y se reduce por las barreras administrativas” (Currie, 2004: 26-7), tales barreras generadas por la naturaleza y el funcionamiento de la misma administración así como por la información que ésta ofrece, no explican el conjunto del fenómeno: “la gente puede no solicitar incluso cuando está perfectamente informada: la información imperfecta no es la única razón de NTU” (Atkinson, 1995: 252). Por lo tanto, hay que añadir una tercera dimensión analítica: las características del diseño y del proceso de implementación de una prestación.

3. Factores asociados al diseño y la implementación

El diseño y el proceso de implementación de una prestación tienen una relación directa con sus tasas de solicitud (Van Oorschot, 1995; 1996). Es por ello que ambos factores se suelen utilizar como variables de control para determinar la relación entre los factores identificados en los anterior dos niveles de análisis y las tasas de solicitud. A continuación, se exponen 6 factores atribuidos al diseño ya la implementación de las prestaciones que, dada la literatura especializada, parecen ser los más relevantes:

1. Cuando los requisitos o el proceso de solicitud no son suficientemente claros o no están adecuadamente detallados en el diseño de una prestación, su asignación puede verse afectada por una cierta “discrecionalidad administrativa” que acaba repercutiendo en una pérdida de su eficiencia (Eurofound, 2014: 35). Cuando en el proceso de implementación se prioriza la práctica profesional a los criterios y normas formales, la tarea de los operadores y de los profesionales del trabajo social se convierte en “una cuestión de evaluación […] del comportamiento de los usuarios, donde este comportamiento, y no la condición o el estatus del usuario, determina su elegibilidad […] Este es el motivo por el que la interpretación y la implementación de los condicionantes se deja en manos de los agentes que se encuentran en primera línea” (Warin, 2018: 64). Sin duda, la discrecionalidad y la eficiencia administrativa guardan una relación directa con las tasas de solicitud (Hernanz et al., 2004: 22).
2. Como se ha señalado, existen dos factores relativos al diseño de una prestación que afectan a su tasa de solicitud: su duración y la cantidad monetaria oferta (Riphahn, 2001). Las tasas de solicitud “pueden depender de la duración del periodo de elegibilidad” (Domingo y Pucci, 2014: 124), mientras que “la participación crece de acuerdo a la cantidad de la prestación” (Currie 2004: 12). Existen prestaciones de corta duración, pero de cantidades elevadas (como las diferentes modalidades de “cheque bebé”), así como prestaciones más duraderas, pero de cantidades más reducidas (como las rentas mínimas de inserción o las becas de comedor escolares). Ambos factores (duración y cantidad) repercuten en los costes privados de transacción y de oportunidad, dado que una mayor duración o cantidad pueden aumentar la atracción de la prestación por parte del posible beneficiario y, por tanto, incrementar sus tasas de sol solicitud (Daponte, Sanders y Taylor, 1999).
3. Igualmente vinculado al diseño de una prestación, destaca el impacto de su antigüedad y de los cambios que haya podido experimentar a lo largo del tiempo (Mäkinen, 2018: 13). De hecho, los cambios en la normativa, los criterios o los procedimientos de solicitud de una prestación usualmente se utilizan para explicar la evolución de sus tasas de solicitud (Hernanz et al., 2004: 17). En general, se observan mayores tasas de take-ups cuando la prestación se encuentra en funcionamiento o ha sufrido pocas modificaciones durante un largo periodo de tiempo. Cuando, por el contrario, se implementa por primera vez o cuando su diseño (criterios de elegibilidad, cuantía, proceso de solicitud, etc.) experimenta varias modificaciones, las tasas de solicitud pueden verse sustancialmente reducidas (Rancio y Arlotti, 2019).
4. La unidad beneficiaria (el individuo o el hogar) de una prestación constituye otro factor explicativo de los NTU. Los hogares unipersonales suelen mostrar mayores tasas de NTU que las formadas por múltiples miembros (Tempelman y Houk-Hommes, 2016). En las primeras, los costes de información y de oportunidad son más elevados al tener que asumirlos una única persona, mientras que en las segundas son menores al poderse distribuir entre los diversos miembros del hogar. Asimismo, los hogares formados por parejas muestran mayores tasas de NTU que la media debido a la incertidumbre, la desconfianza en los ingresos futuros o la situación del no solicitante (Domingo y Pucci, 2014). Cabe destacar también que la presencia de menores contribuye a incrementar las tasas de solicitud debido, probablemente, a un aumento de la percepción de necesidad del hogar cuando ésta incluye el bienestar de estos menores (Currie, 2004; Hernanz et al., 2004).
5. En relación también con el diseño de las prestaciones, se ha discutido la situación laboral cuando ésta representa un criterio de elegibilidad o de exclusión para solicitar una prestación (Paulus, 2016: 6; Matsaganis et al., 2010). Diversos estudios señalan tasas de NTU por encima de la media entre población elegible que dispone de contrato laboral indefinido y de jornada completa (Domingo y Pucci, 2014: 125; Harnisch, 2019: 24), así como la que dispone de contrato de peor calidad , los llamados “trabajadores pobres” (Mäkinen, 2018) o el “nuevo precariado” (Standing, 2011). Este hecho podría deberse a tres posibles razones: o bien que disponer de contrato laboral e ingresos salariales hace creer a los posibles solicitantes que no son elegibles; o bien que los costes de información y de oportunidad son más elevados para quien dedica buena parte de su tiempo a trabajar; o bien que el sentimiento de estigma puede ser superior en quien, en efecto, ya está trabajando; o bien por una mezcla de estas tres razones.
6. El último factor a destacar es que siempre existe un grupo de potenciales beneficiarios que queda excluido por parte de la administración pública a la hora de diseñar e implementar una prestación. Son las personas que viven en peores condiciones, la población nómada o en situación de irregularidad administrativa que fácilmente no dispone de dirección postal conocida o de una cuenta bancaria y que, por tanto, no suele constar en las bases de datos de las administraciones públicas. Su exclusión y vulnerabilidad generan, además, otras dificultades sobrevenidas que pueden inhabilitarlos para ser elegibles, como no estar empadronados, no poder demostrar arraigo, no acreditar ingresos reales, ni vinculación de parentesco o de residencia con otros beneficiarios, etc. (Eminem, 2014). En efecto, “los grupos sociales difíciles de acceder –tales como los sintecho, discapacitados, enfermos mentales, o inmigrantes- pueden caer por las grietas del sistema” (De Wispelaere y Stirton, 2011: 117).

¿A quién y por qué debería preocupar?

El fenómeno de las no solicitudes (NTU) no ha recibido la atención que merece ni por parte de los policy-makers ni por parte de la comunidad académica. Sin embargo, el impacto que supone para los estados del bienestar debería suscitar la preocupación de aquellos y aquellas que nos dedicamos al diseño y a la investigación en políticas sociales. Y debería preocuparnos porque, como hemos visto, el hecho de no solicitar una prestación no responde tanto a decisiones individuales como a los obstáculos generados por el propio funcionamiento de la administración pública y por el diseño y las estrategias de implementación de los programas de renta.

Que una persona en situación de vulnerabilidad decida no solicitar una prestación parece un hecho políticamente irrelevante y moralmente poco controvertido. Pero que no la solicite por el hecho de que no se la ha informado adecuadamente, porque no entiende el formulario de solicitud, porque este formulario sólo lo puede conseguir en una oficina a la que no puede acceder por no poderse pagar el transporte, o porque no dispone de los conocimientos informáticos o del ordenador para hacer los trámites online, es un hecho inadmisible que nos debería hacer reflexionar sobre en qué sociedad vivimos o queremos vivir. Podemos poner la atención sobre el perfil de determinados colectivos y seguirnos preguntando por qué no solicitan una prestación que “tan cuidadosamente hemos diseñado para ellos”, pero creo más eficiente, más eficaz y sobre todo más honesto dedicar esta atención a analizar cómo funcionan nuestras instituciones.

Es legítimo defender la idoneidad de las rentas mínimas garantizadas, pero lo que no se puede hacer es apelar a ellas en pro de la erradicación de la pobreza, cuando sabemos que (entre otros problemas) no las solicitan ni tan siquiera el 50% de media de la población que más la necesita y que, paradójicamente, es la misma población a quien hipotéticamente van dirigidas estas políticas. Quien defiende los programas condicionados debería tener presente esta problemática. Quien, por el contrario, defiende la Renta Básica, también debería tenerla en cuenta y incorporarla como un argumento de peso a la hora de defender su superioridad. Independientemente de que se prefieran las “políticas para pobres” o la Renta Básica, lo cierto es que el problema de los NTU debería preocupar a todas las personas que estén comprometidas con el buen funcionamiento de nuestros sistemas de protección social y, en particular, a todas las que estén comprometidas con el bienestar de las poblaciones más excluidas y vulnerables.

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