«El desconcierto fue grande. No había costumbre». Sabemos por Miguel Ángel Aguilar que en estos términos se expresó Julio Cerón tras la muerte del general Franco en 1975. Me imagino que habría dicho lo mismo tras la abdicación del rey Juan Carlos I en 2014. La falta de costumbre en lo que a abdicación se refiere, generó un enorme desconcierto, en el que sabemos cómo entramos en 2014, pero no sabemos en 2020 cómo vamos a salir.

El desconcierto tuvo su origen en que en la Constitución no hay respuesta para la abdicación. En la Constitución hay respuesta para el orden de sucesión en el trono, pero no para la abdicación. Al orden de sucesión dedica los cuatro primeros apartados del artículo 57. Hay una respuesta sustantiva para dicho problema en el texto constitucional. Para la abdicación el constituyente no dio una respuesta, sino que remitió al legislador orgánico para que lo hiciera. «Las abdicaciones y renuncias y cualquier duda de hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona, se resolverán por una ley orgánica», dice el artículo 57.5 de la Constitución. Al no haber sido aprobada dicha ley orgánica antes de la abdicación del rey Juan Carlos, el país tuvo que enfrentarse con el problema sin respuesta normativa expresa.

En buena lógica jurídica no debería haber existido ninguna duda. Con cualquiera de las reglas de interpretación aceptadas en el mundo del derecho la respuesta tendría que haber venido de la aprobación previa de la Ley Orgánica a la que remite el artículo 57.5 CE. Ley Orgánica que tendría que ser una ley omnicomprensiva, ya que el constituyente remite no a la Ley Orgánica sino a «una» Ley Orgánica para regular las abdicaciones y renuncias, así como también para cualquier «duda de hecho o de derecho» que pudiera suscitarse. El apartado 5 del artículo 57 CE es una suerte de cláusula de cierre en lo que a la sucesión a la Corona se refiere. En consecuencia, parece que debería estar fuera de discusión que el constituyente dispuso una especie de bloque de la constitucionalidad para la sucesión a la Corona: Constitución + Ley Orgánica. La Ley Orgánica cerraría la respuesta constitucional a la sucesión a la Corona.

Esta es la interpretación avalada, además, por el Tribunal Constitucional en la STC 72/1984, mediante la que resolvió un recurso previo de inconstitucionalidad interpuesto por 52 senadores del grupo parlamentario de AP contra el Proyecto de Ley Orgánica sobre incompatibilidades de Diputados y Senadores aprobado por la mayoría parlamentaria absoluta del PSOE por infringir el artículo 70.1 CE.

En dicho artículo la Constitución dispone que «la ley electoral determinará las causas de inelegibilidad e incompatibilidad de los Diputados y Senadores…». El Gobierno y la mayoría socialista entendió que a dicho mandato del constituyente no era necesario que se le diera cumplimiento mediante la aprobación de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General (LOREG), sino que sería suficiente la aprobación de una ley con el carácter de orgánica. Por ejemplo la de incompatibilidades de Diputados y Senadores. Contra esa interpretación se interpuso el recurso por los senadores de AP, estimado por el TC.

El TC afirma de manera taxativa que la primera ley orgánica a través de la cual se da cumplimiento a un mandato constitucional no puede hacerse por partes, sino que tiene que ser una ley única, que aborde de manera global la materia que le ha sido reservada por el constituyente. Una vez que se ha dado cumplimiento al mandato constitucional de esta manera, sí son posibles reformas parciales. Pero el inicial desarrollo de la Constitución tiene que hacerse a través de una ley omnicomprensiva de la materia reservada. Como consecuencia de ello, se aprobaría en 1985 la LOREG.

El Gobierno del PP y su mayoría parlamentaria hizo respecto de la abdicación del rey Juan Carlos I en 2014 lo que hizo el Gobierno y la mayoría parlamentaria del PSOE en 1984 respecto de la Ley Electoral, con la diferencia de que en 2014 el PP contó con el acuerdo de la minoría socialista y de que 1984 no se disponía de doctrina del TC y ahora sí. La Ley Orgánica que da cumplimiento al mandato del artículo 57.5 CE no puede hacerse a través de sucesivas leyes o enmiendas de leyes aprobadas con el carácter de ley orgánica, sino que tiene que hacerse de una sola vez, con el contenido exigido por la reserva constitucional. Lo contrario es un Fraude de Constitución.

Esto último es, justamente, lo que se hizo. Se aprobó una Ley Orgánica, la 3/2014 de 18 de junio, por la que «se hace efectiva la abdicación del rey D. Juan Carlos I» y se hizo una reforma parcial de la Ley Orgánica del Poder Judicial mediante una enmienda a una ley sobre medidas de racionalización del sector público que se estaba tramitando en ese momento en las Cortes, a través de la cual se pretendió garantizar la protección jurídica de D. Juan Carlos tras su abdicación.

El fraude constitucional salta a la vista. La posición jurídica del rey tras la abdicación es materia que no puede ser regulada nada más que por la Ley Orgánica que dé cumplimiento al mandato del artículo 57.5 de la Constitución. No valen los atajos.

Como en la legislatura 2011-2015 estábamos todavía en pleno bipartidismo, no se recurrió la respuesta ante el TC. Únicamente el PSOE disponía del número de Diputados o Senadores exigidos para interponer el recurso de inconstitucionalidad. En consecuencia, la posición jurídica del que hemos dado en llamar rey emérito quedó definida de esta manera.

El problema de los atajos constitucionales es que pueden ser pan para hoy, pero hambre para mañana, como dice el refrán. Se sale del aprieto de momento, pero se puede generar un problema todavía más difícil de resolver.

Es exactamente la situación que estamos viviendo en este momento. De haberse actuado constitucionalmente, la posición jurídica del rey emérito sería intocable. Fuera la que fuera. Ahora mismo, no lo es. Y hay que darle respuesta en el momento menos apropiado.

Resulta llamativo que sea ahora cuando juristas tan destacados como Tomás de la Quadra-Salcedo, que fue Ministro de Justicia y Presidente del Consejo de Estado con Gobiernos socialistas, se acuerde de la Ley Orgánica del artículo 57.5 de la Constitución y propongan la aprobación de la misma para dar una «respuesta política» a la situación creada por la conducta del rey emérito.

En artículo publicado en EL PAÍS el pasado día 13 («La tentación nihilista»), argumenta que la respuesta «no corresponde en solitario al rey Felipe VI», sino que es precisa la intervención de las Cortes Generales que «tienen el poder de determinar por ley orgánica (artículo 57.5 de la Constitución) aspectos relativos al papel del rey emérito en la Familia Real, orden sucesorio o regencia».

Recuerda en dicho artículo el profesor Tomás de la Quadra que en el artículo 182 de la Constitución de Cádiz, al abordar las causas de exclusión de la sucesión, se contemplaba la posibilidad de apartar a las personas «que hayan hecho cosas por las que merezcan perder La Corona». Y añadía: «Que la Ley Orgánica (del 57.5 CE) prevea aspectos de este tenor envía una potente señal de moral democrática no solo a los eventuales sucesores, sino al rey mismo en ejercicio…una señal de que también en la Monarquía parlamentaria la legitimidad proviene de su recto ejercicio».

Y concluía: «Una Ley Orgánica, con este contenido general, daría una respuesta política —un juicio político sobre las conductas rechazables y las fuentes de la legitimidad— tomando la iniciativa ante problemas que pueden afectar a La Corona. Impediría también que el silencio aliente propuestas arbitristas, oportunistas o prejuiciosas de reforma agravada de un sistema constitucional sin parangón en nuestra historia».

«A buenas horas, mangas verdes», reza otro conocido refrán. Viene al pelo. El artículo 57.5 está en la Constitución desde 1978. La abdicación de Juan Carlos I se produjo en 2014. Y estamos en 2020. Y como ha dicho el Presidente del Gobierno este mismo jueves, el «patio» no está para reformas institucionales de esta naturaleza.

Es el problema que tienen los atajos: que parecen una solución hasta que dejan de serlo.