En 1937, el constitucionalista liberal alemán Karl Löwenstein (1937a: 430), exiliado en los EE UU tras el ascenso del nacionalsocialismo al poder, escribía que “el principal obstáculo para defender [a la democracia parlamentaria] del fascismo es el propio fundamentalismo democrático”. Imbuido del componente idealista de la ideología liberal, lo que habría provocado el final de las democracias parlamentarias del período de entreguerras no era el raquitismo de su dimensión social, sino lo único que tenían de democráticas: el respeto, que Löwenstein consideraba excesivo, por los derechos a la libertad de información y opinión, asociación y participación política.

No es éste el lugar para la crítica de este pedestre análisis de las causas del hundimiento de la República de Weimar, acontecimiento que está en la base de las elucubraciones de Löwenstein, en las que no tienen cabida factores como los índices de paro e inflación, el apoyo financiero de destacados oligarcas al Partido Obrero Nacionalsocialista Alemán (NSDAP), la complicidad del sedicente Partido de Centro con éste o, en general, las bases económicas y el conflicto social y político de base clasista. Aquí sólo nos interesa constatar el éxito de las propuestas de Löwenstein a raíz de este acontecimiento, a pesar de la falsedad de las premisas en que se sostenían. A su juicio, “la salvación de los valores absolutos de la democracia no puede esperarse […] más que de la transformación de las obsoletas y rígidas formas en nuevos instrumentos de democracia «disciplinada» o incluso —no nos avergoncemos de la palabra— «autoritaria»” (Löwenstein, 1937b: 657). Como ejemplos de lo que esta “democracia militante puede lograr contra el extremismo subversivo cuando la voluntad de supervivencia se une a medidas adecuadas para combatir las técnicas fascistas”, Löwenstein ponía las medidas adoptadas, entre otros, en los siguientes países:

• Finlandia, donde, en 1925, el Tribunal Supremo ilegalizó al Partido Comunista —medida reiterada por el poder legislativo (Riksdag) en 1930 (Ley de 28 de noviembre)— y, tras una fallida rebelión fascista, en diciembre de 1931 el Gobierno se dotó de poderes especiales y aprobó medidas que prohibían la formación de milicias armadas en el seno de los partidos y la ostentación de uniformes militares.

• Estonia, donde, entre 1933 y 1934, el presidente Konstantin Päts se erigió en “líder autoritario” e instauró un régimen de partido único hasta 1936, cuando se celebraron elecciones constituyentes, de las que fueron excluidas las candidaturas comunistas y las fascistas.

• Austria, donde en 1933 fueron prohibidos el Partido Comunista y los nacionalsocialistas y las organizaciones vinculadas a ellos.

• Checoslovaquia, donde ya en 1923 se había aprobado una ley de “protección de la República” y en octubre de 1933 otra que facultaba al Gobierno para suspender y disolver cualquier partido, grupo o asociación que, a su juicio, fuera susceptible de “poner en peligro la unidad constitucional, la integridad, la forma de Estado republicano-democrática o la seguridad de la República checoslovaca”, si bien la decisión final correspondería al Tribunal Supremo Administrativo. Además de la prohibición de la “reconstitución con otros nombres o formas” de partidos disueltos, sus miembros serían inelegibles para el ejercicio de funciones públicas. Ante el crecimiento del partido de los alemanes sudetes, en mayo de 1936 se aprobó una ley “para la defensa del Estado” que autorizaba la suspensión de garantías y derechos constitucionales.

A juicio de Löwenstein (1937b: 644), “esta legislación antifascista ha rendido un servicio incalculable a la paz en Europa”. Los acontecimientos posteriores nos muestran suficientemente el éxito de asumir las políticas autoritarias propias del fascismo como instrumento para evitar el triunfo del fascismo. Con todo, lo sorpresivo es que, tras la Segunda Guerra Mundial, en algunos Estados se aplicaran medidas calcadas y el término löwensteiniano democracia militante hiciera fortuna. Así, la propia Ley Fundamental de la nueva República Federal de Alemania (RFA), de 1949, declaraba prohibidas “las asociaciones cuyos objetivos o actividades sean contrarios a las leyes penales, al orden constitucional o a la idea de entendimiento entre los pueblos” (art. 9.2), y calificaba de “anticonstitucionales” a los “partidos de los que, por sus objetivos o por el comportamiento de sus miembros, se siga el perjuicio del orden fundamental democrático-liberal o el peligro para la existencia de la RFA” (art. 21.2). En aplicación de estos preceptos, el 19 de septiembre de 1950 el canciller democratacristiano Konrad Adenauer (CDU) aprobó un decreto que declaraba incompatible con el ejercicio de funciones públicas la participación en organizaciones “contra el orden del Estado democrático-liberal”, de las que mencionaba nominalmente a una docena y sólo dos eran de extrema derecha. Löwenstein (1937b: 655) ya había identificado como una de las “disposiciones más drásticas” de las “democracias militantes” el traslado o la destitución de “funcionarios públicos de todo tipo” en caso de condena por “participación en actividades antidemocráticas”, medida aprobada en Checoslovaquia en 1933. Sin embargo, este tipo de disposiciones no es privativa de las democracias, como muestra el que, el 7 de abril del mismo año, el Gobierno del Reich alemán (ya con Adolf Hitler como canciller) aprobara la Ley para la restauración del funcionariado, que, entre otras medidas, autorizaba la destitución de los funcionarios “cuya actividad política hasta ahora no ofrezca la garantía de compromiso, en todo momento y sin reservas, con el Estado nacional” (art. 4).

El 25 de abril de 1951 el Gobierno federal prohibió la consulta sobre el rearme de la RFA, que calificó de contraria al “orden democrático-liberal fundamental”, promovida por la organización comunista Juventud Alemana Libre (FDJ), la Asociación de Perseguidos por el Régimen Nazi (VNN) y otras dos asociaciones obreras. El 26 de junio prohibió a la FDJ y el 23 de noviembre presentó ante el Tribunal Constitucional Federal (BverfG) la petición de declaración de inconstitucionalidad del Partido Comunista de Alemania (KPD), que dio lugar a un juicio que se prolongó casi cinco años y concluyó con la prohibición del partido (sentencia de 17 de agosto de 1956). En torno a otras doscientas organizaciones de izquierda fueron prohibidas y unas siete mil personas fueron encarceladas por la consulta antimilitarista (según los datos de Ditfurth, 2007: 95). Es cierto que el BverfG también prohibió al Partido Socialista del Reich (SRP), considerado sucesor de la NSDAP. Sin embargo, el proceso de “desnazificación” de la Administración fue muy superficial y de escasa duración y, sobre todo, no afectó a las elites económicas que habían apoyado a la NSDAP. En efecto, cuando, en 1955, se creó el Ejército federal (Bundeswehr), 31 de sus 38 generales habían pertenecido al Estado Mayor de la Wehrmacht (las fuerzas armadas de la época nacionalsocialista), uno de cuyos tenientes, Franz Josef Strauß, que también había sido oficial para la dirección de asuntos internos de la NSDAP, en 1956 fue nombrado ministro federal de Energía Nuclear (por la Unión Social Cristiana, CSU). Asimismo, Heinrich Lübke, elegido presidente de la República en 1959 (CDU), como director de la empresa Schlempp se había ocupado de la planificación de las obras de campos de concentración en diversos lugares del Reich. Veinte años después del final de la guerra, más de mil ochocientos criminales de guerra nazis ejercían funciones dirigentes en la nueva república, entre ellos quince ministros y secretarios de Estado, 245 funcionarios del Ministerio de Asuntos Exteriores, embajadas, consulados y 297 altos funcionarios de la Policía y de la Oficina Federal para la Protección de la Constitución (BfV) (Ditfurth, 2007: 96-97, 195-96).

El 28 de enero de 1972, el Gobierno de coalición entre socialdemócratas (SPD) y liberales (FDP) encabezado por el canciller Willy Brandt (SPD) aprobó el “Decreto sobre el empleo de radicales en la función pública”, que reiteraba el de Adenauer de 22 años antes: las candidaturas a empleo público de personas que llevasen a cabo “actividades hostiles a la Constitución” serían rechazadas, así como también lo serían, “por lo general”, las de quienes formaran parte de organizaciones que persiguieran “objetivos hostiles a la Constitución”. Los funcionarios que realizaran actividades “hostiles a la Constitución” o pertenecieran a organizaciones que persiguieran fines de análoga naturaleza serían separados del servicio. La comprobación de la adhesión ideológica al régimen de aspirantes y funcionarios correspondió a la BfV. Algunas fuentes cifran en 1.250 las solicitudes denegadas en aplicación de este decreto, en 2.100 los expedientes incoados a funcionarios y en 256 las destituciones. Entre los “enemigos del Estado” afectados por el Decreto hubo desde miembros de organizaciones políticas como el Partido Comunista Alemán (DKP, que había cambiado de sigla tras la prohibición de 1956) hasta activistas contrarios a la colaboración de la RFA con los EE UU en la guerra del Vietnam o miembros de la ONG Amnistía Internacional. Los cuestionarios utilizados para demostrar desafección al sistema que proclama el derecho a la participación política, la libertad de pensamiento, de expresión y de investigación contenían preguntas como ¿ha participado como estudiante en alguna asamblea política en la universidad? o ¿ha aplicado alguna vez el concepto de imperialismo a la RFA? A escala federal, el Decreto fue derogado en 1979, pero en algunos Estados siguió en vigor hasta 1991 y dio origen a una condena del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) contra la RFA (sentencia Vogt contra Alemania, de 26 de septiembre de 1996).

La democracia militante en la piel de toro: precedentes

Además de las restricciones al derecho de asociación y participación políticas, el liberal Löwenstein (1937b: 653) describía como un rasgo característico de las “democracias militantes” restricciones también a la libertad de opinión y de información. En efecto, “en algunos casos, se reforman los Códigos Penales para combatir el mal uso de la prensa y de la libertad de expresión para fomentar la propaganda subversiva”. Así, se tipificó como delito el “hablar mal de las instituciones políticas existentes y ofender la dignidad de las autoridades en ejercicio y de los órganos públicos” en Checoslovaquia (1923), Finlandia (1930 y 1934) o en los Países Bajos (1934). En el caso de Checoslovaquia, se tipificaron específicamente las “declaraciones difamatorias contra el presidente de la República” y el “desprecio a los símbolos democrático-republicanos”. En algunos Estados, como Checoslovaquia (1923), Finlandia (1934) y la Confederación helvética (1936) incluso se aprobaron medidas que prohibían “la circulación de rumores falsos”. Aun en caso de demostración de la información, “su carácter malicioso” sometía a su difusor a responsabilidad penal.

Entre la retahíla de medidas legislativas aprobadas en esta línea, Löwenstein incluía la ley española de 21 de octubre de 1931. Sin embargo, la introducción en la legislación española de medidas como las que explica Löwenstein es muy anterior (Turmeda, 2020). En realidad, la primera norma española que reconocía a las personas la “libertad de escribir, imprimir y publicar sus ideas políticas” (Decreto de 10 de noviembre de 1810, art. 1) mantenía la prohibición de los “libelos infamatorios, los escritos calumniosos, los subversivos de las leyes fundamentales de la monarquía, los licenciosos y contrarios á la decencia pública y buenas costumbres” (art. 4). Otro decreto de la primera época liberal (10 de junio de 1813) calificaba de delictivos a los impresos que “conspiren directamente á concitar el pueblo á la sedicion” (art. 7), y el Reglamento de 22 de octubre de 1820 añadió los “incitadores á la desobediencia” (art. 3), aun cuando ésta se realizara mediante sátiras (art. 21). En lo tocante a la publicación o difusión de “falsas noticias ó vaticinios, sabiendo su falsedad, y con el objeto de escitar un motin o asonada, ó de espantar, alarmar ó seducir al pueblo” y de “máximas ó doctrinas dirigidas á escitar alguno de estos delitos”, fue tipificada como delito en junio de 1822, con la aprobación del primer Código Penal (art. 311). Además, el Real Decreto de 6 de julio de 1845 también calificó de delictivos los escritos que “elogien ó defiendan hechos punibles segun las leyes”.

En cuanto a la tipificación de las “declaraciones” contra el jefe del Estado, que Löwenstein también consideraba propia de las “democracias militantes”, en el Estado español se da desde 1822, cuando se aprobó la Ley adicional sobre libertad de imprenta de 18 de febrero, que perseguía los escritos en que “se injuria la sagrada é inviolable persona del Rey, ó se propalan máximas ó doctrinas que le supongan sujeto á responsabilidad”. El Real Decreto de 6 de julio de 1845 calificó de “subversivos” los escritos que “contengan manifestaciones de adhesión á otra forma diferente de Gobierno, ya sea atribuyendo derechos á la corona de España, á cualquier persona que no sea la Reina Doña Isabel II, y despues de ella á las personas y líneas llamadas por la Constitucion del Estado, ya sea manifestando de cualquier manera el deseo, la esperanza ó la amenaza de destruir la monarquía constitucional y la legítima autoridad de la Reina” (art. 1.2). El Código Penal de 1870 calificó de delitos “contra la forma de gobierno” el simple hecho de hecho de proferir consignas (art. 182.1), leer discursos, repartir impresos o exhibir banderas (art. 182.2) “en manifestaciones políticas, en toda clase de reuniones públicas ó en sitios de numerosa concurrencia” que “provocaren aclamaciones directamente encaminadas”, entre otros objetivos, a conseguir “por la fuerza ó fuera de las vías legales” la sustitución del “Gobierno monárquico constitucional por un Gobierno monárquico-absoluto ó republicano”, la desposesión de sus facultades a los cuerpos colegisladores, al rey o al regente o la alteración del “órden legítimo de sucesion á la Corona, ó privar á la dinastía de los derechos que la Constitucion le otorga”.

La Ley de 17 de octubre de 1837 añadió a las Cortes como sujeto protegido de los “periódicos ó los impresos” que las “ataquen directamente o desacrediten”, que serían calificados de “subversivos” (art. 11). Y la Real Orden de 6 de febrero de 1876 agregó al poder judicial, al tipificar como delito de “desobediencia” y “apología” del delito cualquier tipo de impreso en que se “impugne” o “desautorice” las decisiones de los tribunales de justicia (art. 2). La Ley de 23 de marzo de 1906 añadió a las fuerzas armadas, dándoles protección penal singularizada contra “injurias” u “ofensas”, incluyendo las vertidas mediante “alegorías” y “caricaturas” (art. 3). En lo atinente a los símbolos del Estado, esta misma ley introdujo el delito de “ultraje” a “la Nación, á su bandera, himno nacional ú otro emblema de su representación” (art. 2), mientras que la Ley de 1 de enero de 1900 ya había tipificado como delito los “ataques á la integridad de la Nación española ó á la independencia de todo ó parte del territorio, bajo una sola ley fundamental y una sola representación de su personalidad como tal Nación” (art. 4).

Comentando toda esta legislación, el historiador Miguel Artola (1991, I: 146) concluye que el régimen de la Restauración borbónica no consideraba “debatible” la cuestión de la unidad del Estado. Lo expresó con perspicua claridad el ministro “moderado” de la Gobernación Luis González Bravo y López de Arjona, en el preámbulo de la Real Orden Circular de 30 de julio de 1866: “La existencia pública de la democracia es de todo punto incompatible con las instituciones fundamentales de la nacion”. En realidad, como vemos, la incuestionabilidad se extendía a las principales instituciones del Estado: monarquía, judicatura y religión católica (de la que hablaremos en próximos artículos). De modo que, mucho antes de la implantación de los principios de sufragio universal y soberanía nacional en el Estado español, éste ya presentaba la mayoría, cuando no la totalidad, de los elementos restrictivos de derechos fundamentales que Löwenstein considera definitorios de las “democracias militantes”.

Textos citados:

Artola, Miguel: Partidos y programas políticos, 1808-1936. Madrid: Alianza, 1991, I.

Löwenstein, Karl (a): «Militant democracy and fundamental rights, I», The American Political Science Review, vol. 31, núm. 3, juny de 1937.

Löwenstein, Karl (b): «Militant democracy and fundamental rights, II», The American Political Science Review, vol. 31, núm. 4, agost de 1937.

Turmeda, Aurora: “El miedo a la palabra. Los delitos de opinión y de imprenta en el Estado liberal español (1810-1906)”, Sin Permiso (edición en papel), 17, 2020.