La constitución de un espacio común denominado Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia de la Unión Europea llevó consigo la articulación de medidas para la protección de los derechos fundamentales en este espacio. En esta dirección, en 1999 tuvo lugar la reunión del Consejo Europeo de Tampere ¹, en el que la cuestión de los flujos migratorios y las políticas de asilo adquirió una importancia central. Con el objetivo de crear una política de asilo e inmigración común en la UE, el Consejo (11) concluyó que, “la Unión Europea necesita un enfoque global de la migración que trate los problemas políticos, de derechos humanos y de desarrollo de los países y regiones de origen y tránsito”. En lo referente a la gestión de estos flujos, el Consejo (22) “destaca la necesidad de que se gestionen de forma más eficaz los flujos migratorios en todas sus etapas”.

Pide que se desarrollen, en estrecha cooperación con países de origen y de tránsito, campañas de información sobre las posibilidades reales de inmigración legal, y “que se impida toda forma de trata de seres humanos”, para destacar que, “el Consejo Europeo está decidido a hacer frente a la inmigración ilegal en su origen, en especial luchando contra quienes se dedican a la trata de seres humanos y la explotación económica de los migrantes”. Estas conclusiones y recomendaciones cierran el círculo de las representaciones sociales sobre las migraciones en este periodo: los “legales” (útiles), los traficantes (y bajo esta consideración puede entrar cualquiera que colabore en la llegada no regular de una persona de un país tercero) y las víctimas, a las que hay que proteger y tutelar, particularmente si son mujeres y niños.

Respecto al asilo, (13) el Consejo Europeo reitera la importancia que la Unión y los Estados miembro conceden al respeto absoluto del derecho a solicitar asilo basado en la plena y total aplicación de la Convención de Ginebra; de ese modo, se logrará que ninguna persona sea repatriada a un país en que sufre persecución, lo que significa que se observará el principio de no devolución.  Para indicar que (15), “a largo plazo, las normas comunitarias deberían dar lugar a un procedimiento de asilo común y a un estatuto uniforme, válido en toda la Unión, para las personas a las que se concede asilo”. En este ámbito se insiste en el principio de la solidaridad y la colaboración de los Estados de la Unión para alcanzar un modelo de asilo temporal y reservar fondos para situaciones de emergencia humanitaria. El objetivo de un sistema común de asilo está, pues, presente desde entonces. Sin embargo, aunque en un primer momento el discurso hace hincapié en los derechos humanos que hay que salvaguardar, es fácilmente perceptible que la distinción entre migrantes legales e ilegales, y la dualidad traficante/víctima suponen un intento de diferenciación entre lo que la UE necesita (mano de obra en un contexto de envejecimiento demográfico) y lo que debe admitir en virtud de los tratados internacionales suscritos sobre los derechos de las personas refugiadas y el derecho a emigrar.

Entre los años 2013 y 2015 tuvieron lugar dos acontecimientos que, en su percepción  y su gestión, implicaron una revisión de los principios que han regido la consideración del derecho de asilo por parte de las instituciones europeas: el naufragio de Lampedusa, ocurrido el 3 de octubre de 2013, con el resultado de más de trescientos sesenta muertos, y el naufragio que tuvo lugar el 18 de abril de 2015 en el canal de Sicilia, con un número de fallecidos que oscila entre las ochocientas y las novecientas personas. Este último acontecimiento dio lugar a que, un mes después, la Comisión Europea presentara la “Nueva Agenda Europea de Inmigración” ², que incluía medidas específicas para el asilo. Lo que tuvo lugar entonces fue una nueva vuelta de tuerca que supedita los derechos humanos a la seguridad de las fronteras y al control de los flujos. Este desplazamiento del marco de los derechos al de la seguridad genera tensiones constantes no solo en el ámbito de las fronteras exteriores de la UE, sino también en el ámbito de las fronteras internas, con cientos de miles de personas atrapadas entre Estados de la Unión o en Estados fronterizos, subsistiendo en condiciones de enorme precariedad, con episodios de tensión en los campos de acogida o en los improvisados campamentos, que son usadas como arma arrojadiza en momentos de crisis entre las fronteras, como ha sucedido en la frontera entre Polonia y Bielorrusia, en las fronteras hispano-marroquíes de Ceuta y Melilla o en contextos de cierre temporal del espacio Schengen, como entre Ventimiglia y Menton, por poner solo unos ejemplos.

El Pacto Europeo de Migración y Asilo:
cronología y aspectos más relevantes
Es indudable que este contexto de énfasis securitario impregnó la concepción del Nuevo Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (PEMA). El PEMA fue aprobado en el Parlamento Europeo, por un estrecho margen, el 10 de abril de 2024 y adoptado por el Consejo el 14 de mayo de ese mismo año ³. Aunque hubo modificaciones, no se tocaron los aspectos sustanciales ni más conflictivos de este conjunto de reglamentos y directivas que lo componen. El 2 de junio de 2024 se iniciaron los pasos para que los Estados miembro elaboraran los borradores para su implementación. Este proceso se ha ido llevando a cabo con una absoluta falta de transparencia por parte de los Estados miembro. El calendario marca que para junio de este año de 2026 el Pacto debe entrar en vigor en toda la UE. 

En el ámbito europeo, en diciembre de 2025 tuvieron lugar varios acuerdos: sobre la creación del contingente anual de solidaridad para 2026 –un acuerdo provisional sobre un acto legislativo de la UE que revisa el concepto de tercer país seguro y amplía las circunstancias en las que una solicitud de asilo puede denegarse por considerarse inadmisible– y la primera lista a escala de la UE de países de origen seguros. Estos acuerdos fueron aprobados en el Parlamento europeo el pasado 10 de febrero. También en diciembre, y pocos días antes de que se conmemorase el Día Internacional de las Personas Migrantes, el Consejo Europeo alcanzó un acuerdo relativo al reglamento sobre el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular. Este acuerdo sobre el reglamento, denominado acertadamente por las ONG como Reglamento de Deportación, salió adelante el pasado 26 de marzo con los votos a favor de la derecha y la extrema derecha y los votos en contra de la socialdemocracia, los verdes y la izquierda, comenzando la tarde de ese mismo día el primer triálogo de negociación entre la Comisión Europea, el Consejo de Europa y el Parlamento, lo que hace suponer que saldrá adelante en poco tiempo. 

El Pacto no supone un antes y un después en la política migratoria europea, sino que es una profundización en estas políticas que venían gestándose desde las llamadas crisis migratorias a las que hemos hecho referencia. Tampoco supone la mejor alternativa posible en un contexto de ascenso de la extrema derecha en el ámbito electoral, como señala la socialdemocracia europea. Al contrario, el paquete de medidas aprobadas abre la puerta a su interpretación más restrictiva por parte de esas formaciones políticas, y, en un contexto como el actual de auge de la ultraderecha a escala internacional, es evidente que estas interpretaciones restrictivas se han convertido en hegemónicas para las mayorías políticas en el Parlamento Europeo. Si se compara el relato que impregna los acuerdos de Tampere y el que se desprende del nuevo pacto, el cambio de hegemonía es evidente. Si bien la intención explícita sigue siendo armonizar los procedimientos respecto a los temas de inmigración y asilo en toda la UE, esta armonización se hace ahora desde una interpretación minimalista de los derechos humanos, que está presente en los nueve expedientes que componen el PEMA. La protección internacional y el derecho al refugio están siendo progresivamente limitados y reducidos discursivamente a un ejercicio de caridad de los Estados europeos, y la solidaridad que se pregona en los expedientes es una solidaridad entre Estados, no con las personas solicitantes de asilo. En este sentido, las novedades del pacto no se refieren tanto a lo que se hará: devoluciones en caliente, suspensión del Espacio Schengen, privación de libertad de los reconocidos como solicitantes de Protección Internacional (PI), sino en que, a partir de ahora, tendrán carácter legal. Esta legalización supone, sin duda alguna, una degradación de los valores y principios morales que sustentan el carácter fundacional de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea ⁴.

El objetivo principal de este Pacto es evitar la entrada mediante procedimientos en frontera que permitan definir quién es potencial solicitante de asilo y quién no lo es. Para ello se recurrirá a datos tan poco garantistas como el país de origen de la persona solicitante, con la elaboración de un listado de países seguros de procedencia. Es más, se llega al extremo de definir zonas seguras dentro de países en conflicto que justificarían la denegación de la protección internacional. Respecto al listado de terceros países seguros, en el caso de que una persona vea denegada su solicitud de asilo en frontera, o sea detectada en situación irregular en un país de la UE, puede ser enviada a uno de estos terceros países, incluso aunque la persona deportada no tenga ningún vínculo con ellos.  

Otro de los objetivos primordiales es evitar los movimientos secundarios entre los Estados miembro, responsabilizando al país de entrada y penalizándolo si no vigila y limita los movimientos de las personas. En el discurso, los Estados miembro pasan de ser países de acogida a países de control, convirtiéndose a la vez en gendarmes y fronteras, bajo la amenaza de sanciones si no cumplen con este papel.

El mecanismo de gestión de las personas en situación irregular se centra en la deportación: el concepto de migración ilegal resurge con fuerza en el relato, y la palabra fuga aparece reiteradamente en los distintos reglamentos. Se obvia que la irregularidad es una circunstancia administrativa, y se le da a esta circunstancia un carácter delictivo que resulta imprescindible para legitimar la deportación.

Para evitar lo que lleva tiempo definiéndose como llegada masiva de personas refugiadas, la medida estrella consiste en externalizar el control migratorio y las responsabilidades de protección internacional a países fuera del ámbito de la UE, incluyendo aquellos que aspiran a su entrada en la Unión. Así, el reglamento de retorno busca dar carácter legal a los acuerdos como el de Italia-Albania, marcando la pauta para el establecimiento de acuerdos con otros países, como el existente entre España y Mauritania para frenar la llegada por la ruta de Canarias.

Este énfasis en el “retorno” (deportación) como medida principal en la recepción de los flujos, hace que la integración de las personas migrantes y refugiadas quede prácticamente ausente del discurso. Si en las disposiciones anteriores la UE se había esforzado por buscar un equilibrio, al menos en el relato, entre el control de las fronteras y la acogida de las personas migrantes y refugiadas desde el respeto a sus derechos fundamentales, esta balanza se ha desequilibrado absolutamente a favor del control, con un discurso que adquiere en ocasiones un tono marcadamente belicista.

Aunque por razones de espacio no podemos entrar en detalles acerca de los distintos reglamentos que componen el pacto, hay algunas cuestiones que resulta necesario detallar para demostrar cómo el relato sobre las migraciones que se va construyendo supone un cambio sustancial respecto a los acuerdos de Tampere. Este cambio es fácilmente perceptible en el expediente de crisis y fuerza mayor, donde destaca una retórica de guerra. La indefinición de los conceptos de crisis migratoria e instrumentalización de la inmigración puede llevar a las siguientes consideraciones: en primer lugar, al tratamiento del tráfico de seres humanos como amenaza no solo para las propias personas migrantes, sino también para la estabilidad de los Estados miembro. Se llega al punto de que esta consideración del tráfico podría abarcar a determinadas organizaciones de ayuda humanitaria si una autoridad judicial llega a entender que, entre sus motivaciones, se encuentra la motivación política de desestabilizar un Estado. Profundizando en esta dinámica de crimmigración (Stumpf, 2006) ⁵, el texto hace referencia a situaciones denominadas “amenazas híbridas”, que son aquellas en las que se conectan éxodos masivos con actuaciones políticas (sin definir) de los Estados generadores de estos éxodos, o de los Estados de tránsito. El concepto de instrumentalización, que se entiende como una presión sobre un Estado concreto o sobre la Unión en su conjunto, podría llegar a convertirse en amenaza híbrida si se considera que la presión en frontera es desestabilizadora. El objetivo es evitar que las autoridades de un país fronterizo utilicen a las y los inmigrantes como mecanismo de presión política.

En resumen, este expediente es una vuelta de tuerca más en la criminalización de los movimientos de población y de los sectores que los apoyan, convirtiendo en hegemónico el relato ultraderechista de la inmigración como amenaza para la estabilidad de los Estados. 

La criminalización de las migraciones se percibe claramente en el reglamento de triaje, donde el tráfico y la trata aparecen mezclados y presentados como una amenaza no solo a la seguridad y a la salud pública, sino también a las políticas públicas y a las relaciones internacionales de los Estados miembro. En el punto 10 de este expediente se dibuja un panorama confuso, en el que se definen como espacios liminales enclaves y territorios cuya soberanía está claramente reconocida en el derecho internacional (migrantes interceptados en frontera o en lugares “próximos” a la frontera). Aún más, en el artículo 4 se presenta la ficción legal de “no entrada” cuando se cruza un territorio o se desembarca como consecuencia de una operación de rescate. En ese caso, se deniega la autorización de entrada legal durante el procedimiento de triaje, aunque hayan solicitado protección internacional. 

Aunque estas son prácticas recurrentes, el expediente pretende expandirlas para crear un espacio legal liminal que implica una separación entre territorio y orden legal, propiciando la falta de garantías en el acceso al asilo y dando lugar a una detención de facto, como sucede en los hotspots ⁶. De hecho, es la extensión del enfoque hotspot a todo el proceso de triaje. Conviene resaltar, además, que, en contra de la Convención de Ginebra ⁷, en algunas partes de este expediente se habla de que las personas sometidas a proceso de triaje contarán con “apoyo legal”, no con asesoramiento legal.

Otro de los puntos conflictivos del proceso de triaje refiere al artículo 5, donde se señala que se realizará un triaje a las personas autorizadas a entrar al territorio si éstas solicitan protección internacional. Extendiendo el concepto de frontera operativa, se señala que se realizará el triaje dentro del territorio, lo que conllevaría dos consecuencias perversas denunciadas por las ONG: el perfilamiento racial y la deportación para personas que se encuentren en situación de irregularidad administrativa. Se especifica que su deportación será inmediata, si estas personas no se encuentran en las bases de datos. 

La regulación del triaje favorece la violación de derechos al legalizar las detenciones en masa, incluyendo las de familias y niños. Hay que destacar que se rebaja a los 6 años la edad legal para tomar los datos biométricos. Además, esta regulación no proporciona las garantías suficientes para el cumplimiento de los derechos fundamentales en su conjunto y los de las personas vulnerables en particular.

Respecto al Reglamento de Retorno ⁸, el pasado 26 de enero, 16 Relatores Especiales, expertos independientes y grupos de Trabajo de la ONU enviaron una carta conjunta a la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE alertando del riego que supondría para el acceso a los servicios básicos, en un contexto en el que las trabajadoras y trabajadores públicos se verían forzados a denunciar la situación documental de las personas que acceden a esos servicios ⁹. El borrador refuerza el carácter punitivista del reglamento, y, como se ha señalado, difumina la frontera entre la legislación penal y la migratoria ¹⁰. La responsabilidad de salvaguardar los derechos fundamentales en los centros de detención se asigna únicamente a los Estados miembro, ya que se ha eliminado la disposición que preveía la creación de un mecanismo independiente para supervisar la aplicación efectiva de los acuerdos con terceros países. En positivo solo destaca que el texto aprobado no incluye una disposición solicitada por los países de la UE que habría permitido registrar el lugar de residencia u “otros lugares relevantes” donde pudiera encontrarse un nacional de un tercer país sujeto a una orden de expulsión ¹¹.  

Consideraciones finales
La gestión de las migraciones en la UE nos ha llevado a un punto en el que las instituciones europeas afirman, convencidas de su certeza, que la protección de las personas vulnerables se puede alcanzar por los mismos medios y por los mismos agentes que la “lucha contra el tráfico ilícito”. En este sentido, el rescate en el mar sigue siendo una de las cuestiones centrales, igual que lo había sido en la Agenda Europea de Migración en 2015. El enfoque, presentado como autoevidente, parte de un humanitarismo militarizado (o un militarismo humanitarista), en el que las fuerzas militares y policiales europeas son responsables de salvar vidas y detener el tráfico ilícito en su acción conjunta en las fronteras exteriores: las estadísticas de rescates han sustituido a las estadísticas de detenciones en las fronteras marítimas de Europa con el objetivo de legitimar la siempre creciente presencia de Frontex (la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas) como un actor encargado de la loable misión de salvar vidas. 

El nuevo pacto refuerza también la tendencia a la externalización del control migratorio y de las responsabilidades de protección internacional. De manera muy significativa, las experiencias de colaboración con Libia y Turquía son puestas en valor como ejemplos positivos. Mientras que la UE sigue apoyando e invirtiendo en las fuerzas militarizadas de guardacostas, no se hace eco de los problemas resultantes de estas prácticas. El nuevo procedimiento fronterizo, el aumento de la inversión humanitaria (que se vincula a los fondos de ayuda al desarrollo) y el desarrollo de un instrumento permanente de reasentamiento son el medio para legitimar la externalización de las obligaciones de protección internacional (Martín Díaz y Aris Escarcena, 2021) ¹². 

Lo realmente novedoso del Nuevo pacto no es, pues, la paradójica combinación de humanitarismo y militarización, sino la afirmación desnuda de la solidaridad como mecanismo de control. La evidencia de esta transformación no se encuentra en la retórica, sino en los planes específicos que se proyectan sobre la base de los discursos de la solidaridad. De hecho, en el nuevo pacto se habla en términos muy vagos sobre en qué consiste la solidaridad entre los Estados miembro respecto a la gestión de las migraciones. En el documento, las referencias al “nuevo mecanismo de solidaridad permanente” refieren repetidamente a la posibilidad de la reubicación de las personas salvadas en el mar; sin embargo, el eje de este nuevo mecanismo, que ha servido para establecer un compromiso de cooperación por parte de países que se negaban a reubicar a ningún migrante, es la posibilidad de elegir qué significa la solidaridad. Es decir, los Estados europeos podrán elegir si su participación en el mecanismo de solidaridad supone la reubicación de personas migrantes en sus territorios o si prefieren financiar económicamente el nuevo programa de deportación desde la UE hacia terceros países, un programa en el que Frontex tiene un protagonismo creciente, cuando es una agencia sobre la que pesan sospechas de graves irregularidades relacionadas con su actuación y gestión de los fondos 13/.

El PEMA certifica la pérdida del relato sobre las migraciones como universal demográfico y el derecho a la movilidad de las poblaciones en riesgo. Es descorazonador contemplar a qué han quedado reducidos los principios que alumbraron la Declaración Universal de Derechos Humanos y la arquitectura de la Unión Europea una década después, y lo es por tres motivos:

1. Por las terribles consecuencias para la ingente masa de personas desplazadas que arroja el modelo depredador del capitalismo de la globalización. Nada hace pensar que estos flujos vayan a disminuir, sino al contrario.
2. Por el envilecimiento al que somete a unas sociedades cada vez más rendidas a las posiciones de la extrema derecha en el interior de lo que se sigue denominando, cada vez con menor justificación, como espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Aceptar la necropolítica migratoria (Mbembe, 2003) 14/ nos convierte en cómplices, pero también, y esto no suele destacarse lo suficiente, en futuras víctimas de este envilecimiento. 
3. Porque es evidente que el recorte de los derechos de una parte de la población y su consiguiente deshumanización es la punta de lanza del proceso al que está siendo sometido el conjunto de la ciudadanía. El retroceso de los derechos no sólo económicos y sociales, sino también fundamentales (libertades) es evidente en toda Europa, y no se puede dejar de efectuar la conexión entre esta regresión y las necropolíticas migratorias de la Unión Europea. La aceptación de que no todas las personas son iguales en derechos subyace también en disposiciones como el protocolo de la vergüenza. Después de todo, las autoridades nos señalan, como ha defendido la presidenta de la Comisión Europea en declaraciones del 9 de marzo, justo el día en que se debatía el Reglamento de Retorno en la Comisión LIBE, que “Europa no puede ser la guardiana de un mundo que ha desaparecido y ya no volverá”. Por tanto, desmontar el relato hegemónico de la crimmigración es desvelar que estamos siendo sometidos a un proceso de degradación de los principios y valores que fundamentaron la Unión Europea, y que esta degradación nos afecta a todas. La lucha por la reconquista de estos derechos se convierte en un proyecto común y en un deber de ciudadanía.

Emma Martín Díaz es antropóloga

• 1
   https://www.europarl.europa.eu/summits/tam_es.htm
• 2
   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=CELEX:52015DC0240
• 3
   https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2024/05/14/the-council-adopts-the-eu-s-pact-on-migration-and-asylum/.
• 4
  https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_es.pdf
• 5
  Stumpf, Juliet (2006) “The Crimmigration Crisis: Immigrants, Crime and Sovereign Power” American University Law Review 56, no. 2 (December 2006): 367-419
• 6
   https://www.cidob.org/publicaciones/refugiados-contencion-logicas-inmovilidad-materia-derecho-asilo-frontera-sur
• 7
  https://www.acnur.org/convencion-sobre-el-estatuto-de-los-refugiados-de-1951
• 8
   https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20260309IPR37702/migration-the-civil-liberties-committee-adopts-a-reform-of-eu-return-rules
• 9
   https://spcommreports.ohchr.org/TMResultsBase/DownLoadPublicCommunicationFile?gId=30660
• 10
  https://www.elsaltodiario.com/fronteras/reglamento-retorno-moldeado-agenda-extrema-derecha-se-abre-paso-parlamento-europeo
• 11
  Aunque eso no es óbice para que los Estados apliquen estas políticas, como hemos visto recientemente con la detención de Serigne Mbayé. https://www.elsaltodiario.com/redadas-racistas/policia-nacional-detiene-serigne-mbaye-podemos-puerta-domicilio
• 12
   Martín Díaz, Emma, y Aris Escarcena, Juan Pablo (2021) “Otra vuelta de tuerca al concepto de solidaridad”, Mientras Tanto, 202, junio de 2021.